— Сергей Семенович, долгое время проблема объединения
Иркутской области и Усть-Ордынского округа не двигалась с
мертвой точки из-за отсутствия законодательной базы.
Сегодня такая база есть, и уже появились заявления, что
решить проблему можно в течение этого года. Насколько это
обосновано?

— Действительно, в декабре 2001 года был принят федеральный
конституционный закон, который на сегодняшний день является
правовым основанием для объединения Иркутской области и
Усть-Ордынского Бурятского автономного округа и создания
нового субъекта Российской Федерации. Но, с моей точки зрения,
наличия одного закона явно недостаточно, и уж точно решить
проблему в течение года невозможно. Разговор только-только
начинается.

Закон предъявляет ряд требований к процессу объединения, и,
прежде всего, — добровольность. Если два субъекта объединяются
в один, каждый из них должен делать это на добровольных
началах, и инициатива должна исходить с обеих сторон. Второе
требование — соблюдение государственных интересов и
принципов федеративного устройства государства. Третье — учет
сложившихся исторических, хозяйственных и культурных связей
субъектов, соблюдение прав и свобод человека и гражданина РФ.

Определена и достаточно четко прописана процедура
объединения, установлены соответствующие условия.
В частности, закон гласит, что «образование нового субъекта
может быть осуществлено в результате объединения двух и более
граничащих между собой субъектов. Образование нового
субъекта может повлечь за собой исчезновение ранее
существовавших». Этот момент чрезвычайно важен. Что означает
такое положение? А то, что если Иркутская область и Усть-
Ордынский округ решат объединиться, и область и округ
прекращают свое существование, а образуется какой-то новый
субъект, с новым названием. Но я подчеркиваю: в законе
сказано,— могут прекратить. Значит, могут и не прекратить.
Однако, ясности в этом вопросе пока нет. Между тем, Усть-
Ордынский округ вряд ли захочет полностью прекратить свое
существование, утратив даже название. Да и кто бы согласился?

У меня сложилось чисто субъективное мнение, что люди в округе
согласны вернуться к тому положению, в котором находились до
разъединения в 1992 году. То есть хотят сохранить частичную
автономию, свои органы власти, своих представителей в Госдуме,
в Совете Федерации. Все это очень непростые моменты. С одной
стороны, понять стремление устьордынцев можно, но, с другой, —
если мы исходим из того, что новый субъект будет единым, зачем
ему разные представители? Но так или иначе, для округа это,
наверное, станет потерей и, естественно, воспринимается негативно.

— Закон оставляет какую-то свободу маневра, позволяющую
округу при желании сохранить эту частичную автономию?

— В том-то и дело, что не оставляет. Закон лишь устанавливает
определенные рамки, а все остальное, очевидно, должно
оговариваться в ходе согласительных процедур непосредственно
между двумя субъектами. И по результатам этих процедур
субъекты должны выработать совместное предложение,
содержащее предполагаемое название, статус, границы нового
субъекта, которое направляется непосредственно президенту
Российской Федерации.

Возвращаясь к вопросу о названии. По моему мнению, логично
было бы сохранить в прежнем виде: Усть-Ордынский Бурятский
автономный округ в составе Иркутской области. Тем более, что и
в уставе области, и в уставе округа есть статья, которая прямо
говорит о том, что Усть-Ордынский округ находится в составе
Иркутской области. При этом никаких дополнительных разъяснений
в них не содержится. На деле мы прекрасно понимаем, что
это два самостоятельных субъекта, живущих отдельно друг от
друга. Нет тесного общения между губернатором области и
главой администрации округа. Единственный
момент, в котором заключается взаимодействие — в областном
Законодательном собрании округ представляют два депутата,
Михаил Матханов и Петр Хахалов.

Далее, предложение должно включать в себя прогноз социально-
экономических и иных последствий, связанных с образованием
нового субъекта. Это огромная работа.

Существует целый ряд важнейших вопросов, обсуждение
которых будет проходить очень и очень непросто. Это ясно уже
сегодня. Например, правопреемственность в отношении
собственности. Сейчас есть собственность областная и есть
окружная, а как будет после объединения? Будут ли они иметь
единую принадлежность или станут существовать каждая сама
по себе? Бюджет — безусловно, важный момент. Нужно внести
предложения и дополнения в Федеральный закон «О федеральном
бюджете на текущий год». С моей точки зрения, сроки
объединения нужно «подогнать» таким образом, чтобы новый
субъект начал свое существование с нового финансового года.

Не ясно, как будут функционировать государственные органы на
территории нового субъекта. Будет у него единая администрация,
либо все остается в прежнм виде. Очень важный вопрос о
действии законов и правовых актов. Сейчас на территории
области действуют областные законы, на территории округа,
соответственно, — окружные. Вопрос о работе территориальных
федеральных органов решается проще. На сегодняшний день
это единственное направление, по которому ведется довольно
результативная работа. Некоторые федеральные структуры
объединены: налоговая инспекция и налоговая полиция. Идет
работа над объединением органов юстиции, возможно,
следующим этапом будет объединение органов внутренних дел,
судов, прокуратуры.

— Что происходит после того, как полностью обоснованное
предложение попадает на стол к главе государства?

— Далее процедура предусматривает проведение референдума на
территориях обоих субъектов. Референдум — дело крайне
непростое, а на территории округа дополнительную сложность
представляет из-за национальных особенностей населения.
Примерно 35-37% населения округа имеет бурятскую
национальность, и некоторые представители интеллегенции
высказывают опасения, что проведение референдума по такому
вопросу не будет полностью объективным именно для бурят.

В Иркутской области тоже не все так просто, как может
показаться на первый взгляд. Областной закон о референдуме,
гласит, что «порядок и сроки принятия губернатором области
решения о назначении областного референдума по вопросу о
даче согласия… об изменении статуса области устанавливаются
отдельным законом». Следовательно, областному Законодательному
собранию нужно разработать и принять отдельный закон, которым
будет определяться порядок изменения статуса и границ области.
А если референдум даст отрицательный результат, работа хотя
полностью и не закрывается, но приостанавливается. Проведение
повторного референдума возможно с интервалом в год.

Результаты референдума также передаются президенту РФ и
только после этого подготавливается проект федерального
конституционного закона об образовании в составе РФ нового
субъекта. Это уже заключительный этап.Проект закона вносится
президентом на рассмотрение Госдумы. Заметьте, закон
федеральный, значит должен быть принят абсолютным
большинством в обеих палатах. В законе обязательно должны
быть положения, определяющие наименованиие, статус и
границы субъекта, положение о прекращении существования
заинтересованных субъектов, в случае если оба договорятся об
этом.

Таким образом, вывод о том, что правовая база для объединения
полностью существует, мягко говоря, преждевременный. Да, есть
конституционный закон, но его явно недостаточно.

— Сергей Семенович, остается ли у нас возможность при
желании прекратить объединение, или этот процесс
необратим? Складывается впечатление, что это
целенаправленная государственная политика и объединение
в любом случае неизбежно произойдет.

— В принципе, я согласен с тем, что это государственная
политика. Но процесс не будет проходить так быстро и гладко,
как того многим бы хотелось. И это зависит даже не от регионов.
Я имею в виду не только Иркутскую область и Усть-Ордынский
округ. Объединение — не только наша головная боль. Точно такие
же проблемы стоят и перед Читинской областью, Красноярским
краем, Тюменской областью.

Я думаю, реальное объединение субъектов может произойти
примерно в середине второго президентского срока Владимира
Путина. Вряд ли до переизбрания могут призойти какие-то
серьезные подвижки. Уже нынешней осенью стартует
избирательная кампания в Госдуму, депутатам будет не до того.
Практически сразу после этого начнется президентская
кампания.

Существует мнение, что для процесса объединения будут
установлены некие общие правила. Но думаю, вряд ли удастся
всех причесать под одну гребенку. Слишком неравное положение
у разных субъектов. Возьмем хотя бы область и округ.
Иркутская область — это мощный промышленный регион,
регион-донор. И, по нашим прогнозам, у нее есть все
предпосылки к дальнейшему развитию, чего не скажешь об
округе, который на 80% является дотационным. И нет никаких
оснований считать, что в ближайшее время что-то изменится.

Или Красноярский край, где два автономных округа —
Таймырский и Эвенкийский. Таймыр — высокоразвитый
промышленный регион, на его территории находится Норильский
комбинат. Он один обеспечивает более 40% поступлений в
краевой бюджет. А Эвенкия сидит на дотационной игле. В
Тюменской области проблемы другого рода. Оба округа, и Ханты-
Мансийский и Ямало-Ненецкий имеют развитую
промышленность. И оба хотели бы отделиться от Тюменской
области, жить самостоятельно. Поэтому унификации не
получится, но работа должна идти согласованно. Наверное, нам
нужно собираться и с соседями из Красноярска, Читы, Тюмени
как-то координировать работу, а кураторство над ней должен
взять на себя федеральный центр. Повторю, вопрос очень
серьезный.

Но рано или поздно процесс этот начнется, причем параллельно с
укрупнением субъектов. Сейчас в РФ 89 субъектов, многие из
которых очень мелкие. Это ненормально. Прав и еще раз прав
наш выдающийся академик Андрей Сахаров, когда предлагал
проект конституции в котором было всего 50 субъектов. Когда
начнется укрупнение, в эту волну должно попасть объединение
округов и областей.

Пока нужно проводить предварительную работу, готовить
правовую базу. Собственно для этого у нас и создана рабочая
группа. В нее входят практически все заместители главы
администрации, депутаты, в том числе депутаты от Усть-
Ордынского округа. Очевидно, уже в
середине июня мы соберем первое заседание, распределим
обязанности, приступим к изучению вопроса.

Для области сейчас гораздо острее стоит проблема поднятия
экономики. У округа, наверное, тоже голова больше болит по
этому поводу, чем из-за объединения.

— Диалог с окружной администрацией ведется?

— Диалога как такового пока не было. Пять раз в округе
срывалась сессия местного Законодательного собрания. 30 мая
сессия наконец-то состоялась, среди прочего депутаты
рассмотрели и вопрос объединения с областью. Решено создать
свою рабочую группу. Кроме того, мы посылали в округ запрос,
об их отношении к прекращению действия договора между
Российской Федерацией, Иркутской областью и Усть-Ордынским
округом. Валерий Малеев в одностороннем порядке этот договор
завизировал, область этого делать не стала. Администрация
области обратилась в ЗС и попросила депутатов высказать свою
позицию. Пока этот пункт не стоял в повестке дня. В принципе,
у нас возражений по прекращению договора нет. Исключение
составляет статья 8, которая затрагивает энергосистему
Иркутской области. Это для нас жизненно важно. Если мы сейчас
расторгаем договор и он прекращает свое существование, то
правовая база, на которой основывается деятельность
«Иркутскэнерго» как самостоятельной энергосистемы и не
входящей в РАО ЕЭС, рушится.

— Что же получит Иркутская область от альянса с округом?

— Появятся новые и достаточно большие проблемы. Но таким образом
вопрос ставить нельзя. Главное в этом деле — люди, и я, как выходец
из округа, всецело поддерживаю процесс объединения. Уверен, что
для устьордынцев объединение с Иркутской областью — благо. У нас
существовали проблемы, когда жителей округа просто
отказывались принимать в областных больницах. Хорошо что
такие тенденции удалось пресечь на корню. Но это все по указке
сверху, а большого желания работать с жителями округа у
областных структур нет. Но если мы станем единым субъектом —
даже вопросов подобных не возникнет. Сельское хозяйство
округа также будет получать серьезные вливания от области. И
это большой плюс. Эти вещи нужно просчитать и включить в
социально-экономический прогноз, и тогда можно будет
оперировать конкретными цифрами.

Скорее всего, придется проводить опросы среди населения.
Сейчас о мнении жителей можно только догадываться по
высказываниям интеллигенции и публикациям в местной прессе.
Публикации, кстати, носят настороженный характер. Люди боятся
просто раствориться в новом субъекте, утратить свою
индивидуальность, национальные особенности. Сейчас на
федеральные деньги в округе строят новые стадионы, школы с
изучением бурятского языка. Бюджетникам без проблем
выплачивается повышенная зарплата. В то же время область
отдает 60% доходов в федеральный центр, а получает назад
только 40. При этом мы вынуждены выискивать деньги на
зарплату врачам и учителям. Об этой диспропорции говорил
губернатор в своем послании общественности. При всей
очевидности такой несправедливости, доказать ее крайне трудно.
Москва наших аргументов не хочет слышать.

— После объединения возможно ли сохранение того трансферта,
который сейчас получает округ?

— На этот счет есть разные мнения. Однако, я считаю, раз субъект
один, у него должен быть единый бюджет. Другое дело, что в
этом бюджете отдельной строкой должны идти и округ, и районы.
Нельзя допустить, чтобы округ финансировался по остаточному
принципу, как это было когда-то.

В общем-то, уже давно ведутся разговоры о том, чтобы такие
субъекты носили статус не национально-территориальных
образований, а национально-культурных. Идея эта перспективна.
В свое время ее отстаивал Сергей Шахрай. Возможно, она будет
реанимирована. Национально-культурная автономия как раз
позволяет сохранять национальные особенности: изучение
родного языка, сохранение культуры, обычаев и традиций. Позволяет
она сохранить и представительство национальных сообществ в
высших органах государственной власти, Федеральном Собрании.