Градостроительные ограничения

Наделение Иркутска статусом исторического поселения позволит упорядочить строительство

2011 год для Иркутска - особенный. В первую очередь это, конечно же, связано с празднованием 350-летия города и приуроченными к этой дате культурными мероприятиями. Вообще, «культурная» тема, поднятая несколько лет назад и сопровождающаяся реализацией проекта создания зоны исторической застройки «130-й квартал», сегодня является одной из главных тем обсуждения на площадках различных уровней. В том числе правительства Иркутской области, администрации города и регионального бизнес-сообщества. И здесь наибольший интерес представляют вопросы строительства и реконструкции объектов недвижимости в исторической части города. В связи с этим хотелось бы осветить правовую сторону данной проблемы.

В прошедшем году Иркутск получил статус исторического поселения. В Перечень исторических поселений (всего 41 город), утверждённый совместным приказом Министерства культуры и Министерства регионального развития Российской Федерации, была включена столица Иркутской области. Юридические последствия приобретения такого статуса характерны в первую очередь для сферы градостроительной деятельности. 

В соответствии с действующим законодательством в историческом поселении государственной охране подлежат все исторически ценные градоформирующие объекты. Это планировка, застройка, соотношение между различными городскими пространствами, форма и облик зданий и сооружений, объединённых масштабом, стилем, цветом и декоративными элементами и так далее. Можно долго перечислять специальные архитектурные термины, применимые к историческим поселениям. Важнее представлять, что под этим кроется. А кроется следующее. На сегодняшний день вся градостроительная документация, разрабатываемая для исторических поселений и включаемая в правила застройки муниципальных образований, подлежит обязательному согласованию с Федеральной службой по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия (Росохранкультурой) в порядке, установленном актом правительства Российской Федерации. То есть проекты планировки территории как всего исторического поселения, так и конкретного земельного участка будут направляться в Москву на согласование. Безусловно, это положительный фактор для города Иркутска как для обладателя ценного исторического деревянного наследия. Ведь уже ни для кого не секрет, что поджоги, которые с неприятной систематичностью учиняются в центральной части города, зачастую носят умышленный характер и ставят под угрозу жизнь и здоровье людей. 

Так, например, совсем недавно на бульваре Гагарина горел памятник истории и культуры «Усадьба Баламутовой». Следствие по данному факту ещё ведётся, и не исключается наличие возможного умысла на уничтожение этого объекта культурного наследия. В связи с этим статус исторического поселения не только помогает сохранить уже сложившийся архитектурный образ города, но и защищает его от незаконного воздействия со стороны недобросовестных застройщиков. Любое новое строительство будет ограничено архитектурными градоформирующими тенденциями, которые присущи городу Иркутску.

Одновременно стоит признать, что механизм согласования градостроительной документации исторических поселений не совсем отлажен. Как показывает опыт других регионов, эта процедура довольно длительная. Вдобавок ещё не оформилась единая общая правоприменительная практика по данному вопросу. В январе прошлого года правительство Российской Федерации приняло постановление, утвердившее порядок согласования с Росохранкультурой градостроительной документации, разрабатываемой для исторических поселений. Порядок предусматривает прохождение процедуры согласования документации через орган охраны памятников субъекта РФ с последующим направлением в Росохранкультуру. В июле 2010 года в свет вышел Перечень исторических поселений. Следуя букве закона, указанные в перечне населённые пункты признаны историческими поселениями целиком – в границах административно-территориального деления. Из этого следует, что, например, для территории всего города Иркутска, а не только для его исторической части строительная документация подлежит согласованию с московскими чиновниками. 

Помимо этого федеральный законодатель не установил конкретный перечень документов, необходимых для направления в Росохранкультуру. Он лишь ограничился указанием на то, что градостроительная документация должна быть направлена в двух экземплярах. В результате всего вышеперечисленного на практике получилась неразбериха. Так, правительство Санкт-Петербурга в своём недавнем обращении даже просило премьер-министра В.В. Путина исключить северную столицу из Перечня исторических поселений, ссылаясь на то, что в городе почти полностью блокирован процесс строительства. Также в обращении отмечается, что общий вес скопившихся документов, подлежащих согласованию, составил 460 килограммов. А предусмотренный срок утверждения документации, уже направленной в Москву, превысил установленный законом один месяц в несколько раз. 

На сегодняшний день единственным документом, вносящим определённую ясность в сложившуюся ситуацию, является разъяснительное письмо Росохранкультуры от 25 января 2011 года, адресованное органам охраны памятников субъектов РФ. В частности, в нём говорится, что границы территории исторического поселения могут не совпадать с чертой соответствующего населённого пункта. До их установления согласованию подлежит градостроительная документация, относящаяся только к исторической части города. Однако стоит отметить, что указанное письмо не является нормативным документом. А вскрывшаяся проблема, в свою очередь, требует разрешения на уровне принятия нового постановления правительства РФ.

Статус исторического поселения для города Иркутска имеет положительное значение. Это подтверждается и тем, что ещё одним фактором, влияющим на «непростые» отношения в сфере градостроительства и охраны культурного наследия, является наличие зон охраны объектов культурного наследия. Зоны охраны для города Иркутска утверждены постановлением администрации области и содержат в себе обязательные к соблюдению градостроительные регламенты. Данные регламенты устанавливают требования к застройке на территории соответствующей зоны охраны, в том числе ограничение высотности зданий, запрет или ограничение нового строительства, необходимость выполнения работ по сохранению памятников и прочее. 

Для конкретного земельного участка документом, отображающим все имеющиеся требования, запреты и ограничения, является градостроительный план участка. Но, к сожалению, формулировка Градостроительного кодекса не даёт однозначного понимания о том, что именно отображается в части, касающейся требований к охране памятников: сам регламент полностью или лишь информация о его наличии. На практике это порождает проблему. Она возникает с момента принятия решения органом местного самоуправления о подготовке и выдаче такого документа потенциальному застройщику с указанием лишь на необходимость соблюдения законодательства об охране объектов культурного наследия. В итоге застройщик зачастую не знает о наличии тех или иных конкретных ограничений. Соответственно, дальнейшая разработка проектной документации и осуществление строительных работ ведутся им без учёта требований действующих регламентов. В свою очередь орган охраны памятников до включения Иркутска в Перечень исторических поселений не имел полномочий согласовывать градостроительную документацию, разрабатываемую для зон охраны.

Наделение Иркутска статусом исторического поселения – серьёзный шаг на пути упорядочения строительства в исторически значимом для города районе. При этом необходимо понимать, что разрешение правовых коллизий, складывающихся по этому поводу, будет зависеть не только от федерального законодателя, но и от органов власти Иркутской области, а также самих застройщиков.