Совет
Федерации: состав и перспективы

Алексей МАКАРКИН

В январе 2002
года завершился процесс
трансформации Совета Федерации (СФ)
из "клуба губернаторов" в
орган, куда главы регионов и органы
законодательной власти субъектов
Федерации направляют своих
представителей. Сейчас можно
сделать определенные выводы
относительно состава и перспектив
деятельности верхней палаты.

Преемственность
и опыт

"Новый"
СФ лишь в незначительной степени
сохранил кадровую преемственность
со "старым". Лишь 15 из 112 новых
сенаторов работали в составе
палаты в течение 1996- 2001 года. Среди
них 5 бывших губернаторов и 10
председателей законодательных
органов власти. При этом Валерий
Сударенков, Александр Назаров и
Николай Кондратенко были назначены
сенаторами после того, как
отказались от участия в очередной
избирательной кампании в пользу
своих преемников (впрочем, в
случаях с Назаровым и Кондратенко
говорить о добровольности такого
решения можно весьма условно).

Остальные
двое были делегированы в состав СФ
от "чужих" территорий. Так,
бывший глава Тюменской области
Леонид Рокецкий проиграл выборы
Сергею Собянину и не мог
рассчитывать на то, что тот
делегирует его в СФ. Однако связи
Рокецкого в администрации
президента (АП) позволили ему стать
сенатором от Таймырского АО,
контролируемого структурами
"Норильского никеля". Бывший
губернатор Ленобласти Вадим Густов
покинул СФ в 1998 году в связи с
назначением в правительство. В
следующем году он проиграл своему
преемнику губернаторские выборы,
так что в сенат он прошел "по
квоте" своего старого знакомого,
главы Владимирской области Николая
Виноградова (утверждается, что при
этом свою роль сыграла и
рекомендация администрации
президента).

Что касается
глав законодательных собраний,
перешедших на постоянную работу в
СФ, то значительная их часть
являлась "ведомыми" своими
более сильными губернаторами. Это
относится к Адаму Тлеужу (Адыгея),
Леону Ковальскому (Самарская
область), Виталию Вишнякову
(Читинская область), Михаилу
Михееву (Кировская область).
Поддержка глав регионов сыграла
значительную роль в их
делегировании в состав СФ. Леонид
Хутанов (Усть-Ордынский АО) был
равноправным политическим
партнером главы администрации, но
явно "засиделся" в кресле
председателя местного парламента.

СФ первого
состава, комплектовавшийся
посредством прямых выборов, дал
новому составу сената только
одного члена, не входившего в СФ
после 1995 года — Абдулатипова
(вице-спикер СФ в 1994-1995 гг.).
Необходимо отметить, что среди
новых сенаторов есть несколько
человек, работавших ранее в
аппарате СФ. Это Михаил
Коробейников (глава секретариата
Егора Строева), Валерий Горегляд
(глава аппарата бюджетного
комитета), Валентина Петренко,
Михаил Сорокин. К сенаторам,
имевшим ранее прямое отношение к
верхней палате, можно отнести также
Татьяну Коновалову (ранее работала
в аппарате представителя
президента в СФ). В связи с этим
новый состав СФ будет иметь мало
общего с сенаторской корпорацией
1990-х годов, подчас фрондерски
настроенной в отношении Кремля и
правительства. Более того,
"ветераны" верхней палаты
часто вызывают раздражение своих
новых коллег. Однако отсутствие
преемственности не означает, что
новые сенаторы не имеют опыта
законотворческой деятельности.
Во-первых, в новый состав палаты
вошло 10 депутатов Госдумы первого и
второго созывов, в том числе бывший
председатель Комитета по
промышленности Владимир Гусев.
Во-вторых, среди новых сенаторов
около трех десятков депутатов
законодательных органов
регионального уровня (правда, не
все они работали на постоянной
основе). В их числе 6 заместителей
председателей представительных
органов власти субъектов Федерации
(новый спикер СФ Сергей Миронов,
Петр Волостригов, Юрий Засько, Юрий
Сивков, Ефим Керпельман, Валентина
Демина). При этом Миронов в течение
полугода постоянно исполнял
обязанности спикера ЗАКСа
Санкт-Петербурга.

Сенаторы и
администрация президента

Администрация
президента принимала самое
активное участие в формировании
нового состава СФ. Это участие
предусматривало образные варианты.
Первый вариант — прямое выдвижение
"своих" людей. Непосредственно
сотрудников администрации в новом
составе сената почти нет
(исключение составляет Коновалова,
которая, впрочем, играла в
президентских структурах скромную
роль). Но прямые рекомендации
давались в отношении политиков,
которых АП хотела видеть в сенате.
Так, по данным СМИ, именно с подачи
АП глава исполкома "Единства"
Сергей Попов стал членом СФ от Усть-
Ордынского АО. Также СМИ связывали
с влиянием АП назначение главного
"пиарщика" "Единства"
Михаила Маргелова, членом СФ от
Псковской области. Глава группы
"Федерация" Валерий Горегляд
при посредничестве АП стал
сенатором от Сахалина, где никогда
не был. Во всех перечисленных
случаях речь шла о политиках,
которые были предназначены для
того, чтобы занять ключевые посты в
СФ (Попова в начале 2001 года прочили
в спикеры). Однако есть и факты,
когда АП настаивала на
кандидатурах будущих сенаторов,
которых нужно было
"пристроить" в верхней палате.
Лояльные по отношению к
действующему президенту, они
оказались не у дел: места в
структурах исполнительной власти
им не находилось. Так, бывший 1-й
вице-премьер Вадим Густов стал
членом СФ от Владимирской области,
отставленный в 2001 году 1-й
заместитель начальника Генштаба
Валерий Манилов — от Приморского
края, а смещенный после прихода на
пост главы МВД Грызлова 1-й
заместитель министра Валерий
Федоров — от Вологодской области.

Есть примеры
рекомендации со стороны АП
кандидатов в СФ из числа
бизнесменов. Неожиданным для
рязанского политического
истеблишмента стало решение
губернатора Вячеслава Любимова
делегировать в СФ совладельца
крупного крахмального холдинга
Михаила Одинцова. По некоторым
данным, оно было связано как с
совместными коммерческими
проектами (у холдинга Одинцова
завод в Рязанской области), так и с
тем, что Одинцов поддерживает
тесные связи с Владиславом
Сурковым.

В СМИ почти
не было информации о том, что
какие-либо региональные лидеры не
следовали рекомендациям АП.
Исключение, быть может, составляет
Челябинская область: в СМИ
сообщалось о том, что губернатор
Петр Сумин отказался от
предложенных "из Москвы"
кандидатур и провел в СФ двух
челябинцев. Однако и новые
челябинские сенаторы вполне
лояльны по отношению к Кремлю.
Второй вариант — согласование
кандидатур. Как правило, главы
регионов согласовывают кандидатов
в СФ (как назначаемых ими, так и
избираемых от законодательных
собраний) с АП или с
соответствующими полпредствами.
Исключение составляют некоторые
"красные" губернаторы (но
далеко не все). Процесс
согласования кандидатур привел к
тому, что пока лишь в одном случае (с
бывшим генпрокурором Юрием
Скуратовым) избрание сенатора
привело к скандалу. В целом, через
процедуру рекомендаций и
согласований в АП или полпредствах
прошло, по некоторым оценкам, до 75-80%
сенаторов.

Сенаторы и
полпреды

Согласование
кандидатур новых сенаторов в
полпредствах является рутинным
явлениям. Менее рутинным процессом
можно считать продвижение
полпредами в СФ собственных
протеже. Единственным
президентским полпредом в СФ,
активно и целенаправленно
проводящим в СФ своих людей,
является наиболее
политизированный из них, Сергей
Кириенко. При этом он активно
использует способ "обмена" —
одним сенатором от региона
становится человек полпреда, а
вторым — кандидат губернатора (из
бизнес-структур или чиновничества).

Другие
полпреды лишь эпизодически
проводят в СФ своих протеже. Так,
Виктор Черкесов содействовал
назначению сенатором от Коми
чиновника своего аппарата Волкова.
Константин Пуликовский участвовал
в процессе делегирования в сенат от
Магаданской области сослуживца по
Северному Кавказу генерала
Владимира Кулакова. Георгий
Полтавченко содействовал
направлению в СФ от Рязанской
области бывшего офицера КГБ Игоря
Морозова. Что касается Виктора
Казанцева, то ему пришлось
приложить немало усилий, чтобы
карачаево-черкесский президент
Семенова назначил в СФ своего
оппонента Станислава Дерева,
работавшего в аппарате полпреда.
Впрочем, в данном случае речь идет
не о делегировании в сенат своего
союзника, а о выполнении
политических обязательств перед
бывшим мэром Черкесска.

Сенаторы и
бизнес

Среди членов
СФ достаточно много представителей
бизнес-структур. Если в Думе
крупный бизнес предпочитает делать
ставку на профессиональных
политиков, то в сенат направлены
преимущественно топ-менеджеры. Это
связано с несколькими причинами.
Во- первых, способ делегирования в
СФ не предусматривает ведения
избирательной кампании и,
следовательно, навыков публичной
политической деятельности. Тем
самым, прохождение кандидата в
состав СФ ставится в зависимость
лишь от соглашения с губернатором и
(далеко не всегда) с региональной
элитой, что существенно облегчает
задачу. Во-вторых, "свой"
менеджер надежнее "чужого"
политика. В-третьих, региональным
властям удобнее иметь дело с
лицами, действительно близкими с
руководству корпораций, чем с
посредниками. В большинстве
случаев члены СФ, связанные с
крупными корпорациями,
делегируются от регионов, где они
имеют преобладающее влияние (либо
где они инвестировали в
региональную элиту). Список
сенаторов, делегированных (прямо
или косвенно) в СФ крупным бизнесом
общероссийского масштаба, выглядит
следующим образом:

"Сибирский
алюминий": Аркадий Саркисян
(Хакасия), Герман Ткаченко
(Самарская область). Роспром-ЮКОС:
Леонид Невзлин (Мордовия), Андрей
Гурьев (Мурманская область), Юрий
Шарандин (Эвенкия). Альфа-ТНК: Глеб
Фетисов (Воронежская область),
Леонид Рокецкий (Таймырский АО).
"Газпром": Леонид Лушкин
(Брянская область). РАО ЕЭС:
Валентин Завадников (Саратовская
область), Сергей Васильев
(Ленинградская область).
"Транснефтепродукт": Михаил
Сорокин (Новгородская область).
"Славнефть": Сергей Беков
(Ингушетия), Евгений Заяшников
(Ярославская область)
"Интеррос": Леонид Биндар
(Таймырский АО).
"Евразхолдинг": Сергей Шатиров
(Кемеровская область).

Очевидно, что
в сенате представлены лоббисты
большинства крупных компаний.
Меньшим, чем ожидалось, стало
представительство "Газпрома" —
очевидно, это связано с кадровыми
изменениями в руководстве
компании, не позволяющими
проводить целенаправленную
политику в отношении СФ. Впрочем,
"Газпром" может традиционно
рассчитывать на поддержку
сенаторов от Ямало-Ненецкого АО.

Обращает на
себя внимание и отсутствие (по
крайней мере, пока) прямых
представителей ЛУКОЙЛа в СФ. Однако
это не означает, что эта компания не
имеет там своих лоббистов — с ней, в
частности, связаны сенаторы от
Ханты-Мансийского АО. Кроме того, в
СФ делегировал своих
представителей и крупный бизнес
локального масштаба. Среди них
примечателен опыт Первоуральского
новотрубного завода,
делегировавшего в СФ сразу двух
топ-менеджеров: Андрея Шмелева
(Свердловская область) и Александра
Карпова (Амурская область). Кроме
того, в СФ имеют своих
представителей НПО "Сатурн"
(Виктор Глухих), завод "Фрезер"
и АНТК "Союз" (Оганес Оганян),
калийные предприятия Пермской
области (Виктор Добросоцкий) и др.
При этом в ряде случаев
бизнес-лоббисты в СФ будут тесно
сотрудничать со своими коллегами в
Госдуме. Например, бывшие
топ-менеджеры ЮКОСа Леонид Невзлин
и Владимир Дубов (оба представляют
в парламенте Мордовию: один — в
сенате, другой — в Думе), а также
представители Первоуральского
новотрубного завода, сенаторы
Андрей Шмелев и Александр Карпов и
депутат Зелимхан Муцоев.

Сенаторы и
идеология

Из
политических партий в СФ
достаточно широко представлена
лишь КПРФ. В
"коммунистическую"
неформальную группу сенаторов
входят Евгений Ильюшкин
(Владимирская область),
Голованчиков (Волгоградская
область), Валентин Бакулин
(Ивановская область), Валерий Быков
(Камчатская область), Александр
Суворов (Корякский округ).
Избранная при поддержке КПРФ
Валентина Демина (Брянская область)
вошла в состав "Федерации", но
сохранила левую политическую
ориентацию. Очень близок к
коммунистам Николай Кондратенко.
Столь незначительное количество
коммунистов в сенате объясняется
тем, что многие губернаторы,
имеющие репутацию "красных",
послали в Думу
лоббистов-прагматиков (так
поступили, например, Вячеслав
Любимов, Геннадий Ходырев, Николай
Максюта).

Кроме
откровенно левых сенаторов
существует еще и более
"размытая"
левоориентированная периферия. В
нее входят некоторые "сенаторы
со стажем" (Валерий Сударенков,
Виктор Колесников, Виталий
Вишняков), а также часть членов
"Федерации", выступающая с
левоцентристских позиций. Так,
члены СФ Анатолий Коробейников и
Александр Торшин официально
отвечают в "Федерации" за
контакты с коммунистами (которые у
них были и раньше). Другое дело, что
такие "федераты" соблюдают
дисциплину голосования и
организационно полностью
ориентированы на АП.

"Правых"
сенаторов в Думе еще меньше, чем
левых. Членом СПС является Владимир
Плотников (который, впрочем,
ориентирован не на Немцова, а на
своего патрона Лужкова). О желании
вступить в СПС заявлял Оганес
Оганян. В той или иной степени
близки к СПС Николай Тулаев
(Калининградская область), Сергей
Васильев (Ленинградская область),
Валентин Завадников (Саратовская
область), Иван Стариков
(Костромская область). Наконец,
часть протеже Кириенко (Леонид
Сухотерин, Герман Петров) также
сочувствуют правым.
"Яблочников" в СФ нет совсем.
Таким образом, как левый, так и
правый фланги политического
спектра представлены в сенате
весьма скромно и не могут оказывать
принципиального воздействия на
расстановку сил. Однако если левые
могут оказаться в своеобразной
изоляции, то правые, как правило,
активно работают в группе
"Федерация", находятся в
контакте с АП и могут рассчитывать
на посты в новой сенатской
иерархии. Немаловажно и то, что
новый спикер Сергей Миронов в ЗАКСе
Санкт- Петербурга был сторонником
образования именно
правоцентристской коалиции и
опирался на поддержку фракций СПС и
"Яблоко".

Перспективы
работы СФ

Новый состав
СФ по большей части состоит из
лоббистов, основной задачей
которых является
представительство интересов
регионов в Москве, а не
политическая борьба. Отсюда и
включение в его состав бывших
крупных чиновников. Среди них
бывшие 1-й вице- премьер Вадим
Густов, министр природных ресурсов
Виктор Орлов, госсекретарь
Геннадий Бурбулис, зам.министра
финансов Евгений Бушмин,
заместитель руководителя аппарата
правительства Александр Торшин,
зам.министра экономики Иван
Стариков, зам.министра по налогам и
сборам Валерий Тихомиров. Есть
среди сенаторов и бывшие
руководители представительств
регионов в Москве (Олег Пантелеев
из Пензенской области, Владимир
Шойжилжапов из Агинского
Бурятского АО), которые являются
профессиональными лоббистами.

Лоббистская
ориентация палаты, минимальное
представительство в ней публичных
политиков, наряду с механизмом
"рекомендаций и согласований"
в АП, существенно снижают
возможности для самостоятельной
политической игры сенаторов. На
примере Скуратова им было четко
показано, что политическими
неприемлемая для Кремля фигура не
сможет эффективно исполнять
лоббистские функции. Поэтому
политические эскапады
оппозиционного толка будут в СФ
исключением и исходить от
маргиналов типа Кондратенко. В то
же время реформированный СФ пока не
сформировался как корпорация.
Старый корпоративный дух утрачен,
нового пока нет. Кроме того, пока
роль СФ в законодательном процессе
носит характер "штампа".
Однако в будущем году СФ предпримет
усилия для расширения своих
законодательных прерогатив — о том,
что это возможно, свидетельствуют
заявления нового спикера СФ Сергея
Миронова.