К нам привыкают
медленно… Но неуклонно

Дмитрий
СУРКОВ, председатель Уставной
палаты

Летом
прошлого года по согласованию
между губернатором и
Законодательным собранием была
создана Уставная палата Иркутской
области. Ее цель — обеспечить
юридическую защиту региональной
конституции, добиться, чтобы
депутаты и чиновники действовали
по Уставу. Первый запрос палата
рассмотрела в январе, а на сегодня
вынесены заключения на предмет
соответствия Уставу области двух
документов — распоряжения
Владимира Яковенко о продаже
государственного пакета акций
компании "Русиа Петролеум" и
закона Иркутской области "Об
установлении сбора на реализацию
алкогольной продукции", а также
дано толкование положений Устава о
возможности совмещать обязанности
городского (районного) мэра и
депутата регионального парламента.
А с 8 апреля изучается вопрос, могут
ли быть депутатами
Законодательного собрания
должностные лица областной
администрации.

О работе Уставной
палаты рассказывает ее
председатель Дмитрий Сурков.
Выпускнику юридического
факультета Иркутского
государственного университета 33
года; последняя перед избранием
советником Уставной палаты
должность — начальник юридического
отдела компании "Русиа
Петролеум". Именно с этой строчки
в биографии председателя и
завязался наш разговор.

— Дмитрий
Леонидович, не получается ли, что вы
— лицо заинтересованное в том или
ином исходе "дела" о про даже
акций?

— Мы, советники
Уставной палаты, обсуждали данный
вопрос накануне открытого
заседания. Возражений в мой адрес
не было. Согласно закону "Об
Уставной палате Иркутской
области" каждое заседание
начинается с вопроса к сторонам.
"Есть ли отвод кому-нибудь из
советников?". Отводов не
последовало, хотя моя биография
была хорошо известна
присутствующим. Для самоотвода я
тоже не вижу оснований. У меня нет
материальной или иной
заинтересованности и в реализации,
и, наоборот, в отказе от продажи
государственного пакета акций
"Русиа Петролеум".

— Дело о продаже
акций — стало первым для Уставной
палаты. В заключении сказано о
несоответствии распоряжения
первого заместителя главы
администрации Владимира Яковенко
Уставу области. Но ваши решения
имеют не обязывающий, а только
рекомендательный характер для
обеих ветвей власти. Как
развивались события дальше, каков
эффект вашего решения?

— Заключение по
первому же делу стало для Уставной
палаты существенным фактором в
обретении независимости от
областной администрации и
Законодательного собрания. Да,
палата является
экспертно-консультативным органом,
но нарушить, проигнорировать ее
решения рискованно с политической
точки зрения. Губернатор
прислушался к нашим рекомендациям
и распорядился приостановить
продажу акций "Русиа
Петролеум".

Нас интересует
только право, закон, буква которого
в распоряжении не была соблюдена. И
даже если инвестор появится, то он
внимательно изучит юридические
аспекты предстоящей сделки. А в
условиях правовой
неопределенности солидный партнер
вряд ли купит столь большой пакет
акций.

— Вопрос об акциях
"Русиа Петролеум" — это вопрос
больших денег. Второй запрос — о
соответствии Уставу области закона
"Об установлении сбора на
реализацию алкогольной
продукции" — тоже связан с
финансами. Насколько Уставной
палате, сугубо юридической
инстанции, удается отвлечься от
экономической подоплеки того или
иного дела?

— Нет права вне
политики и нет права вне экономики.
Оно регулирует экономические,
политические, личностные, семейные
отношения. Но учитывать
экономическую целесообразность —
не наша функция. Например, мы не
рассматривали качество закона об
"алкогольном сборе", его
соответствие антимонопольным
нормам, не спрашивали, какова
экономическая отдача, а ответили
только на один принципиальный
вопрос: вправе ли субъект Федерации
устанавливать дополнительные
налоги с учетом основных принципов
налогового законодательства? Иначе
говоря, полноправен ли субъект
Федерации в сфере налоговых
отношений или его полномочия здесь
вторичны по сравнению с Федерацией?
Мы дали положительный ответ…

—… который стал
еще одним аргументом
представителей Иркутской области
на заседании Конституционного суда
России 18 февраля. Руководство
нашего и еще четырех регионов
усомнилось в конституционности тех
положений закона "О налоговой
системе в Российской Федерации",
которые запрещают регионам
самостоятельно устанавливать
налоги и сборы. Однако 21 марта
Конституционный суд вынес решение
не в нашу пользу…

— К сожалению, в
решении Конституционного суда
много логических противоречий и
противоречий его предыдущим
решениям. Его можно критиковать и…
нужно неукоснительно исполнять.
Надеюсь, что позиция Уставной
палаты Иркутской области, а если
шире, то принципы
бюджетно-налогового федерализма
будут учтены в новом налоговом
кодексе страны, который обсуждает
Государственная Дума. Даже в
негативном решении по запросу
регионов Конституционный суд дал
такие ориентиры законодателям.

— Получается,
уставная палата определяет
соответствие тех или иных актов
Уставу области, толкует уставные
нормы, а устранением правовых
пробелов должны заниматься
законодатели. Такой подход виден в
решении по третьему запросу — могут
ли мэры городов и районов
одновременно быть депутатами
Законодательного собрания области.

— При сегодняшней
конструкции власти, закрепленной в
Уставе, не могут. Хорошо это или
плохо — не наш вопрос. С другой
стороны, прямого запрета на
совмещение нет, а снять
противоречие может только
Законодательное собрание.

— А много ли
вообще пробелов в региональной
конституции?

— Мое должностное
положение не позволяет критиковать
Устав — документ, на страже
которого мы стоим. Но, конечно,
Устав области, как и Конституция
страны, нуждается в
совершенствовании. И тут я вижу два
приоритетных направления.
Во-первых, дальнейшая
регионализация Устава,
максимальный учет специфики
Приангарья, а не повторение того,
что есть в Конституции, хотя
некоторые нормы должны быть
продублированы. Во-вторых,
повышение ответственности всех
ветвей областной власти перед
населением как в политической, так
и в экономической сфере. Однако у
нас нет права прямой
законодательной инициативы, и это,
думаю, правильно.

— Несколько слов о
ваших коллегах.

— В Уставной
палате работают пять советников:
Геннадий Александрович Васильев,
Олег Александрович Власенко, Олег
Петрович Гуменюк, Ирина Гурьевна
Пальчикова и я. Среди нас двое
кандидатов наук, трое бывших судей,
есть те, кто работал в
правоприменительных органах, в
адвокатуре. В общем, налицо знания
различных отраслей права, а значит,
возможность для всестороннего
рассмотрения каждого запроса.

— А вдруг ваши
мнения не совпадают?

— Конечно, у нас
бывают разногласия, даже полярные
мнения. Но пока в ходе подготовки
решений удавалось прийти к единой
точке зрения.

— Скоро ли
Уставная палата превратится в
Уставный суд?

— С 1 января
действует Федеральный
конституционный закон "О
судебной системе". По нему все
субъекты Федерации имеют право
создавать Конституционные и
уставные суды, решения которых
имеют обязательную силу. Думаю, к
осени такой суд будет сформирован и
в Иркутской области. Кстати, тогда
расширится круг заявителей. Если в
Уставную палату имеют право
обращаться губернатор,
Законодательное собрание,
администрация области, комитеты
Законодательного собрания, группа
депутатов Законодательного
собрания численностью не менее
пятой части его состава, а также
органы местного самоуправления, то
Уставный суд, по-видимому, будет
рассматривать и запросы граждан.

— Чувствуется ли
давление какой-либо из ветвей
власти?

— Давление это или
нет, но более длительная задержка
заработной платы по сравнению с
работниками администрации и
Законодательного собрания имела
место. Случившееся считаю
признаком весомости наших решений.

— Вы не ощущаете,
что Уставная палата появилась
слишком рано?

— По сути ваш
вопрос — об ответственности власти
и контроле над ней. Все-таки функции
Уставной палаты контрольные, а
вопрос конструкции
государственной власти прямо
выходит и на политику, и на
экономику. Возьмем Чечню. Если бы у
нас в стране были сильные органы
контроля, то удалось бы не
допустить военной авантюры.
Требуют контроля и многие вопросы
областного уровня.

Не рано ли?
Привыкание властей и общества к
факту нашего существования идет
медленно, но, полагаю, неуклонно.
Все мы родом из тоталитарного
государства, даже сейчас уровень
массового сознания в России на
порядок ниже, чем в тех странах,
которые мы называем
демократическими.

— Большинство из
нас воспринимает каждую ветвь
власти образно: вот исполнительная
(она же "настоящая") — это
чиновники, реальное действие,
"что хочу, то и ворочу";
законодательная — депутаты,
установление общих правил игры и,
разумеется, нескончаемая
"буза". А каково ваше место?

— Я бы расставил
рейтинг влияния так: на первом
месте с большим отрывом
исполнительная власть, на втором —
представительная (законодательная)
и только на третьем — судебная. Она,
как и прежде в Советском Союзе,
крайне слаба, хотя делаются попытки
ее поднять.

— Выходит, путь
третьей власти наверх будет долгим
и трудным, а вы, ее советники, похожи
на бегунов на длинную дистанцию.

— Да, это не
спринт, а строительство
государственности. Развязать
главные узлы за год—два едва ли
возможно. Но приступать нужно уже
сегодня.