На
рубеже веков
Законодательная
деятельность области: опыт и
перспективы

Важнейшей
разновидностью социального
управления в современном обществе
является законодательное
регулирование. Конституция
Российской Федерации закрепила за
регионами право принимать
собственные законы в целях
реализации полномочий по предметам
собственного ведения в развитие
федеральных, принятых по предметам
совместного ведения. Немалая роль в
осуществлении этого правомочия в
нашей области отводится
Государственному институту
регионального законодательства
областной администрации, который в
минувшем году отметил свое
пятилетие. Сегодня наша газета
предоставляет возможность его
директору, доктору юридических
наук, профессору ВЛАСЕНКО Николаю
Александровичу рассказать об
итогах законопроектной работы 1999
года и перспективах этой
достаточно сложной и крайне важной
деятельности в 2000 году.

Прежде
хотелось бы сказать, по каким
направлениям шла законопроектная
работа, какие сферы явились
приоритетными. Законодательный
процесс строился в соответствии с
областным планом законопроектных
работ, утвержденным
Законодательным собранием в начале
1999 года. Согласно этому документу
основные усилия по подготовке
областных законодательных актов
были направлены на дальнейшее
развитие нормативно-правовой базы
местного самоуправления, на
решение экономических вопросов,
ряда социальных и экологических
проблем. Схема законотворчества не
изменилась: основным разработчиком
и "поставщиком" проектов
законов явились администрация
области и учрежденный ею институт.
Как предусмотрено Уставом области,
губернатор в порядке
законодательной инициативы вносил
законопроекты в областное
Законодательное собрание для
рассмотрения и принятия.

В первую
очередь совершенствовалось
законодательство о местном
самоуправлении, или, как сейчас
нередко говорят, муниципальное
право, источники которого в течение
прошлого года активно продолжали
развиваться, укрепляться и
обновляться. Наконец-то был принят
Закон "Об отзыве выборных
должностных лиц местного
самоуправления", регулирующий
основания и порядок отзыва мэров,
депутатов, иных выборных лиц
местного самоуправления. До его
принятия складывалась
парадоксальная ситуация: население
имело право выбирать и формировать
органы местного самоуправления, а
вот привлечь к ответственности и
отозвать можно было только
абстрактно, ибо порядок и механизм
отзыва областным
законодательством прописаны не
были. В Законодательном собрании
документ проходил сложно,
возвращался на доработку; больше
всего споров вызвали основания
отзыва (статья 4). Разной оценке
подвергались такие мотивы отзыва,
как аморальное поведение мэра,
депутатов городских и районных Дум,
других должностных лиц
муниципалитетов; такое основание,
как невыполнение предвыборной
программы, и др. В итоге депутаты
сошлись на том, что все указанные
обстоятельства могут служить
основанием отзыва выборных лиц
местного самоуправления. Принят и
также вызвал немало споров в
областном парламенте Закон "О
соотношении муниципальных
должностей муниципальной службы и
государственных должностей
областной государственной службы в
Иркутской области". Этим
документом положено начало в
наведении порядка в системе
муниципальной службы: она
унифицирована и после принятия
соответствующего закона имеет
определенные сходства с областной
государственной службой. Отброшены
надуманные должности, я бы сказал,
учрежденные под родственников,
знакомых и т.п. И тем самым
упорядочена оплата труда в органах
местного самоуправления. Не секрет
и, когда обсуждался этот
законопроект, губернатор на сессии
Законодательного собрания говорил,
что в отдельных районах области
местная служба и ее обеспечение
"съедает" до 60% и более
местного бюджета. Однако
большинство районов области —
дотационные, значит,
"проедаются" деньги
налогоплательщиков области, и так
продолжаться больше не может.
Внесены изменения в закон о
муниципальной службе, о статусе
выборных должностных лиц местного
самоуправления; существенно
дополнен базовый областной закон о
местном самоуправлении, его
разделы, регламентирующие
реорганизацию муниципальных
образований, изменение их границ.

Принято
несколько законов, наделяющих
органы местного самоуправления
областными государственными
полномочиями по комплектованию,
хранению, учету и использованию
документов архивного фонда
области, а также по регулированию
цен и тарифов. Губернатор,
администрация области проводят
политику передачи части своей
компетенции местному
самоуправлению в целях большей
эффективности от реализации их на
местном уровне. Речь не идет о
"сбрасывании" второстепенных,
социально нерентабельных
полномочий, наоборот, это реакция
государственной власти области на
инициативу местного
самоуправления. Итак,
законодательство о местном
самоуправлении становится более
последовательным, один за другим
ликвидируются пробелы в этой
важнейшей сфере жизнедеятельности
человека. Работа по
совершенствованию и развитию
законодательства о местном
самоуправлении продолжается.
Назову только основные проекты
законодательных актов, которые в
своей основе уже готовы. В первую
очередь необходимо сказать о
проекте закона "О режиме
временного государственного
управления на территории
муниципальных образований
Иркутской области". Один из
сложнейших документов, в России
аналогов ему нет. В нем
прописываются механизмы
государственного контроля на
территории муниципалитета в
случаях парализации муниципальной
власти, наступления ее полного
"банкротства". Население не
должно страдать, когда не работает
мэр района (города), например, по
банальной причине запоя, как это
имело место в одном из северных
районов области, или когда местная
Дума не может выносить легитимные
решения из-за отсутствия кворума.
Другой случай: конфликт между Думой
и мэром — те и другие хлопают
дверями и не ходят на работу. Все
это не теоретические абстракции, а
примеры из жизни нашего региона за
последние годы. Губернатор,
законодательная власть не могут на
это закрывать глаза, ибо несут
ответственность за все
происходящее в области. Но, чтобы
эта ответственность была реальной,
нужны четкие юридические
механизмы. Выработкой их сейчас и
заняты специалисты института и
аппарата губернатора.

Кроме того,
специалисты администрации
работают над текстом проекта
закона "О схеме должностных
окладов лиц, замещающих
муниципальные должности в
муниципальных образованиях". На
сегодня отрегулировано денежное
вознаграждение высших должностных
лиц органов местного
самоуправления, но царит в общем-то
вольница в определении должностных
окладов муниципальных служащих.
Заканчивается совместная работа
института и комитета по экономике
над проектом закона "Об
административно-территориальном
устройстве области". Цель
документа — определить виды и
статус административно-
территориальных образований. Скоро
вынесем на суд губернатора и этот
текст. Ведется работа по
совершенствованию и обновлению
законов о выборах губернатора и об
областном референдуме.

Администрация
внесла в Законодательное собрание
в течение прошлого года целый блок
социально-экономических
законопроектов. В кратчайшие сроки
был подготовлен закон об областной
государственной поддержке
развития ипотечных отношений в
жилищной сфере. Цель документа —
содействовать решению жилищной
проблемы в области. Одним из таких
средств является ипотечное
кредитование — выдача под залог
недвижимости кредитными и иными
организациями денежных средств
гражданам для приобретения жилья.
Федеральным законодательством
сегодня достаточно полно
регулируются вопросы получения
ипотечных кредитов. Однако
совершенно очевидно, что в условиях
постоянных экономических и
социальных потрясений этого явно
недостаточно. Ипотечная
технология, основанная на возврате
кредита в течение 5-10 лет, без
определенных государственных
гарантий со стороны региональных
властей обречена на провал. В этой
связи законом предусмотрено, в
частности, создание областного
ипотечного агентства, главная
функция которого — проведение
политики по удешевлению ипотечного
кредитования населения области.
Немало было потрачено сил и нервов,
сказал бы так, при подготовке и
обсуждении проекта закона "О
дополнительных мерах по
регулированию производства и
оборота этилового спирта,
спиртосодержащей продукции на
территории Иркутской области". С
одной стороны, ставилась цель
навести порядок в деле оборота
данной продукции на территории
области, и с другой — защитить
экономические интересы области и
всех муниципальных образований,
местного производителя
алкогольной продукции. В этой сфере
полномочий у области немного, это в
основном компетенция федеральная,
но кое-какие возможности у региона
имеются. Писался этот текст более
двух лет. Поддержки практически не
было, все как сговорились: зачем,
говорили нам, такой закон; в этой
сфере — доказывали отдельные
специалисты — у области нет
правомочий и т.п. И лишь благодаря
настойчивости первого заместителя
губернатора, руководителя
соответствующей комиссии В.Е.
Межевича разработка текста была
завершена, и законопроект был
направлен в Законодательное
собрание. Депутатский корпус
вначале нас активно поддержал,
особенно депутаты Романов, Турик,
Шишкин и другие. Но потом, когда
закон был принят, и вступил в силу и
в него вносились изменения в
соответствии с постоянно
меняющимся федеральным
законодательством, появились,
например, законодательные
предложения отдельных депутатов
разрешить на территории области
хранение техспирта без красителей
и иных добавок. Это, как известно,
прямая дорога так называемой
"катанке". Не буду называть
фамилии этих депутатов, ибо скоро
начинается предвыборная кампания в
Законодательное собрание и
подобная "реклама" может
негативно отразиться на судьбе
кандидатов. Ведь это необязательно
"черное" лоббирование,
возможно, просто заблуждение.

План
законопроектных работ областной
администрации на 2000 год насыщен —
около 30 позиций при норме 15-20
законопроектов средней степени
сложности. Такова общероссийская
практика. Один из важнейших
документов — проект закона "О
поставках товаров, выполнении
работ, оказании услуг для
государственных нужд области".
Губернатор поставил задачу навести
организационно-правовой порядок в
деле формирования, размещения и
исполнения разными организациями и
предпринимателями заказов на
поставку товаров, выполнение работ
и оказание услуг для
государственных нужд области.
Специалисты института постарались
выстроить четкую схему
взаимоотношений между областным
заказчиком и поставщиком
продукции. Размещение областного
заказа должно осуществляться на
конкурсной основе, а не по принципу
доброго расположения чиновника.
Все случаи бесконкурсного
заключения государственных
контрактов в проекте четко
определены. Немало внимания
уделено контролю за
финансированием государственных
контрактов со стороны населения.
Простые граждане сегодня вправе и
должны знать, на что расходуются
средства областного бюджета.

Другой, не
менее сложный, но также очень
нужный документ — это закон о
градостроительстве. Достаточно
оглянуться вокруг, чтобы увидеть,
как идет застройка в городе
Иркутске, вокруг него, в районах, в
сельских поселениях; в нашем
строительном и юридическом
лексиконе не только не укоренилось,
но еще малознакомо понятие
планирования территориального
развития области, ее регионов.

В связи с
принятием Бюджетного кодекса РФ
предстоит переработать все
областное законодательство о
бюджетном процессе и бюджетном
устройстве. В связи с принятием
нового Лесного кодекса РФ
необходимо подготовить новую
редакцию Лесного кодекса области.
Внедрение и развитие института
мировых судей предполагает
подготовку законопроекта о схеме
судебных участков для мировых
судей. Это не простое дело —
предстоит разбить область согласно
федеральному закону на 117 участков
так, чтобы было удобно населению и
мировой судья не был перегружен
работой.

Отдельно
следует остановиться на разработке
законов и внесении изменений в
связи с принятием Федерального
закона об организации
представительной (законодательной)
и исполнительной государственной
власти в регионах (вступил в силу в
октябре 1999 г.). Этим законом
предусмотрен двухгодичный период,
или, как говорят "коридор", в
течение которого регион должен
привести свое законодательство в
соответствие с ним и принять
рекомендуемые федеральным актом
документы. Моя позиция сводится к
следующему: горячиться здесь не
следует, у нас нет сегодня таких
положений в действующем областном
законодательстве, которые бы
"вопиюще" не вписывались в
каноны федеральных законов. С
другой стороны, здесь нужны и новые
наработки, свежий взгляд на
государственно-правовое
устройство области. С моей точки
зрения, эту работу нужно построить
по следующей схеме: в одном пакете
должны быть подготовлены изменения
и дополнения в Устав области, текст
проекта закона о Законодательном
собрании, новая редакция закона об
областной администрации, проект
закона о схеме управления областью
и Регламент Законодательного
собрания. Последний документ —
Регламент — должен быть принят в
форме постановления, а не закона,
ибо это документ "внутреннего"
характера. Содержательные
юридические нормы, регулирующие
деятельность областного
парламента, следует перенести в
закон об областном парламенте, как
и требует этого Федеральный закон
об основе государственной власти в
регионах России. Лучше всего, чтобы
эту работу возглавил губернатор с
новым депутатским корпусом
Законодательного собрания, который
будет избран в июне нынешнего года.
Все это должно быть подготовлено и
по возможности принято накануне
выборов губернатора области и
формирования новой команды
государственной исполнительной
власти летом 2001 года. Конечно,
предстоит немало работы
специалистам в области
государственного строительства и
управления, но другого не дано.